La autovía M-45, ¿mala gestión o fraude a la ciudadanía?

Hace ya más de tres años, en octubre de 2015, publicábamos aquí mismo un post sobre los contratos de concesión de carreteras, el penúltimo invento de las élites económicas para derivar hacia sus manos la mayor parte posible de la tarta de los fondos públicos, en su camino de vuelta de las Administraciones a la sociedad [1].

Uno de los objetivos de aquel artículo era denunciar cómo desde ciertos ámbitos del poder político y económico se intentaban imponer (desde posturas más ideológicas que técnicas) nuevos sistemas de contratación que, en aras de una supuesta (y nunca demostrada) mayor eficacia, reducían la competencia y la transparencia y por tanto, facilitaban el “latrocinio extractivo” del dinero público [2].

M-45 noche

Vista nocturna de la M-45 a su paso por el desarrollo urbanístico de Los Cerros, que iba a acoger más de 40.000 vecinos y ni siquiera se ha llegado a urbanizar a día de hoy (en madrid.org).

En aquel post se analizaba un caso muy concreto, la concesión de la carretera M-45 por parte de la Comunidad de Madrid y el durísimo golpe que ha representado, y sigue representando, para las arcas públicas la ejecución de ese contrato, paralelo al enriquecimiento escandaloso de los contratistas que resultaron adjudicatarios.

La concesión de la M-45 llega a la Comisión de Estudio sobre la Auditoría del Endeudamiento y la Gestión Pública de la Comunidad de Madrid.

En otoño de 2017 los tres partidos de la oposición en la Asamblea de Madrid (PSOE, Podemos y Ciudadanos) acordaron llevar la concesión de la M-45 a la Comisión de Estudio sobre la Auditoría del Endeudamiento y la Gestión Pública de la Comunidad de Madrid. En seis sesiones celebradas a lo largo de tres meses, declararon ante la comisión políticos y funcionarios relacionados con esa actuación, aunque los máximos responsables (como Alberto Ruiz-Gallardón, Luis Eduardo Cortés o Francisco Javier de Águeda, entonces Presidente de la Comunidad, Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes y Director General de Carreteras, respectivamente) y los funcionarios de mayor rango y más directamente implicados, no comparecieron, alegando excusas de diverso tipo.

Las grabaciones en vídeo de las sesiones de la comisión se pueden revisar en la mediateca de la Asamblea de Madrid. Desde la primera sesión, de fecha 19 de septiembre de 2017, hasta la última, celebrada el 19 de diciembre de 2017. También se puede consultar la transcripción completa de cada sesión en el Diario de Sesiones de la Asamblea de Madrid de la fecha correspondiente, de la primera a la última.

Nada nuevo aportaron los comparecientes, que evitaron facilitar datos concretos y se limitaron a defender la actuación con unos pocos argumentos genéricos que se repitieron en todas las sesiones y que luego recogería el voto particular. Han sido las investigaciones que han realizado por su cuenta los vocales de los tres partidos de la oposición y sus respectivos equipos (muy especialmente el de Podemos), las que han sacado a la luz una serie de datos sobre esta obra de tan extrema gravedad que lo que en el anterior post parecía sólo un caso más de mala gestión (aunque en beneficio de una élite empresarial extractiva), ahora adquiere las trazas de un descarado fraude a la ciudadanía.

171003 Comision deuda

Reunión de la Comisión para el Endeudamiento del 3/10/17 (en mediateca.asambleamadrid.com).

El pasado 7 de marzo de 2019 el Pleno de la Asamblea aprobó por mayoría absoluta (con los 80 votos de la oposición frente a los 47 del Partido Popular) el Dictamen de la Comisión (se puede leer en el BOAM de 14 de marzo de 2019, la M-45 ocupa las páginas 33491 a 33496). Las conclusiones son demoledoras para la Administración contratante, para las empresas contratistas y para el sistema colaboración público-privado en general. En síntesis, la Comisión destaca las siguientes irregularidades en la concesión de la M-45:

  • La decisión de construir la carretera se tomó sin ningún informe técnico, ni estudios de viabilidad o de tráfico que avalaran la necesidad y la urgencia de su construcción y en contra del Plan de Carreteras entonces vigente.
  • El proyecto y la construcción se realizaron con una modalidad nueva de contratación, el peaje en sombra. Este sistema:
    • Se eligió para evadir las limitaciones de endeudamiento impuestas por la Comunidad Europea.
    • Requirió la modificación previa de la Ley de Carreteras de la Comunidad de Madrid, para posibilitar contratos de este tipo.
    • No se justificó su elección; ni la procedencia de un sistema que era la primera vez que se empleaba ni que fuera más eficiente que los procedimientos de contratación habituales.
  • Los contratos se adjudicaron sin transparencia alguna a unas empresas sobre las que hay indicios claros de que estaban predeterminadas.
  • Los contratos firmados con dichas empresas fueron leoninos: todo el riesgo lo asumía la Administración; cualquier modificación de las condiciones daba lugar a una mejora en las percepciones de las empresas.
  • Se permitieron unos sobrecostes de partida escandalosos y sobreretribuciones a estas empresas por diferentes medios.
  • Todo ello ha sido gravoso para la Comunidad de Madrid y para sus ciudadanos y ha beneficiado a las constructoras, las 6 grandes empresas del Ibex 35 de la pasada década (Ferrovial, ACS, Acciona, OHL, FCC y Sacyr), la mayoría de las cuales aparecen en los sumarios de los principales casos de corrupción como financiadoras del partido que les adjudicó el contrato en aquellos momentos.

Para finalizar, la comisión recomendaba a la Asamblea “trasladar a los servicios jurídicos de la Comunidad de Madrid los resultados de la investigación para la determinación de posibles delitos y pedir responsabilidades penales y patrimoniales a los responsables políticos que tomaron la decisión y que han mantenido el sistema“.

El Partido Popular votó en contra de este dictamen y presentó, a su vez, un voto particular  (se puede leer en el mismo BOAM nº 230, páginas 33539 a 33551; la parte relativa a la M-45 está en las páginas 33548 y 33549). Este voto particular resulta un tanto sorprendente ya que ante la gravedad de los hechos denunciados por la comisión y los datos muy concretos aportados, renuncia a analizarlos y se limita a hacer un discurso evasivo y lleno de generalidades.

Las conclusiones de la Comisión son tan elocuentes (y, al mismo tiempo, tan habituales en tantos otros casos que hemos conocido últimamente) y se ajustan tan bien el análisis de la corrupción en los grandes proyectos de infraestructuras que se realiza en el ya clásico artículo de José Manuel Naredo, “Explicación de la naturaleza perversa de los megaproyectos“, que nos vamos a permitir comentarlas en paralelo con algunos extractos de dicho artículo.

Explicación de la naturaleza perversa del contrato de concesión de la M-45 (o cómo practicar el “latrocinio extractivo” con un megaproyecto, en cinco pasos).

1º.- Idear una gran infraestructura (cuanto más grande mejor) y hacer que parezca necesaria.

El desarrollo de un megaproyecto requiere, en primer lugar, plena complicidad entre políticos y empresarios a la hora de promoverlo y de consentir (y ocultar) su fase extractiva, unido a un despotismo político capaz de imponerlo sin discusión sobre las numerosas alternativas de inversión. Para ello se acostumbra a chantajear a la población presentando llave en mano el megaproyecto como única posible fuente de actividad, frente la que sólo se anteponen la miseria y el paro, evitando que la transparencia informativa y el debate libre cuestionen la decisión impuesta y evidencien otras prioridades y alternativas.

La primera de las anomalías que la comisión señala respecto a la ejecución de la M-45 es que “no hay ningún informe técnico que soporte una decisión de esta envergadura” que, además, se toma en contra del plan de carreteras vigente.

El voto particular, a modo de justificación de la decisión de construir la M-45 y del sistema de contratación empleado, alega lo siguiente: “La necesidad de mejorar las infraestructuras y de potenciar el desarrollo económico de la región motivaron que se buscaran alternativas de financiación” (BOAM 230, pág. 33548).

Y para explicar el hecho de que se abordara una infraestructura (y no una cualquiera, sino la mayor inversión en carreteras, con mucha diferencia, que la Comunidad de Madrid había realizado hasta la fecha, y la mayor que realizaría hasta hoy mismo) que no sólo no estaba prevista en el plan de carreteras en vigor, sino expresamente desaconsejada, añade:

En cuanto a la presunta necesidad de informe técnico previo al que alude el Dictamen, carece de sentido plantear esa cuestión aludiendo al Plan Regional de Carreteras 1994-2001, en la medida en que el citado plan fue iniciativa del último gobierno socialista, cuyos criterios en materia de infraestructuras eran radicalmente distintos de los del nuevo gobierno, salido de las urnas, en 1995. Es innecesario recordar que la doctrina en materia de infraestructuras de los gobiernos de Joaquín Leguina era la del crecimiento económico cero del Sr. Mangada, doctrina que cayó por su propio peso en cuanto comenzó el crecimiento económico sostenido de España y de la Comunidad de Madrid, a raíz de las medidas de ajuste económico y de fomento de la actividad económica, adoptadas primero por el Gobierno Regional y poco después, por el Gobierno de España” (BOAM 230, pág. 33549).

PC1994_2001. MR

Portada de la Memoria Resumen del Segundo Plan de Carreteras de la Comunidad de Madrid.

Bien, podemos decir sin rodeos que estos argumentos son falsos. Ya en la presentación del Plan de Carreteras 1994-2001, se dice que la estrategia de transporte en la Comunidad de Madrid “tiene como principales objetivos apoyar la recuperación económica, promover un crecimiento armónico y equilibrado del territorio así como un desarrollo sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente” (doc. 1, pág. 7).

Y se establece como objetivo prioritario “la construcción de aquellas carreteras que fundamentalmente pueden cooperar a la recuperación económica de la región” (pág. 7). Un poco más adelante se menciona como tercera prioridad “mejorar y acondicionar la red viaria secundaria y local, complementariamente a la actuación en la red nacional, de manera que se dote al territorio madrileño de unas adecuadas infraestructuras a fin de permitir su desarrollo y modernización, mejorando su competitividad frente a otros territorios, que es lo que en definitiva puede atraer o no la actividad empresarial y con ello la creación de empleo y de riqueza” (pág. 9).

Como se puede ver, el escenario que contemplaba el Plan no era ni mucho menos de crecimiento económico cero. Tampoco las previsiones de evolución del tráfico contemplaban un crecimiento nulo. En la Presentación se dice que se han manejado “dos hipótesis extremas de crecimiento (débil y fuerte), horquillado entre el 1 y el 10%” (pág 6). Estas hipótesis surgen de un estudio exhaustivo de la evolución del tráfico de los años anteriores y una proyección de éste, del análisis de la progresión de la la actividad económica, etc, que se recoge en el capítulo 6 de la Memoria-Resumen (páginas 44 a 57).

Así pues, el objetivo prioritario del Plan de Carreteras 1994-2001 y el que motivó la construcción de la M-45 eran el mismo: contribuir al desarrollo económico de la región y mejorar sus infraestructuras. La gran diferencia es que mientras el Plan de Carreteras, una vez fijados estos objetivos políticos, era desarrollado por técnicos especialistas en planificación, ingenieros de transporte que utilizaban técnicas sofisticadas para diagnosticar el estado de la red y establecer las actuaciones más aconsejables para cumplir dichos objetivos con el menor coste y el mayor aprovechamiento, la justificación de la M-45 se salda con el folio y medio del Acuerdo del Consejo de Gobierno por el que se aprecia la existencia de circunstancias de excepcional interés o urgencia para la ejecución de la M-45. Sí, las miles de páginas del Plan de Carreteras, un trabajo de varios años, obviadas y relegadas por los cuatro párrafos de esa nota, sin un sólo dato o estudio que los respalde.

MRIndice de tiempos

Análisis de accesibilidad del 2º Plan de Carreteras: índice de tiempos de los municipios de Madrid (MRPC, pág. 41).

Para entender la importancia de la planificación es altamente recomendable leer el documento 1 que se adjunta, la Memoria Resumen del Plan de Carreteras 1994-2001, el último plan de carreteras que ha tenido la Comunidad de Madrid hasta la fecha. En la Presentación, aparte del citado objetivo prioritario del crecimiento económico, se consideran también otras prioridades básicas como “generar beneficios medioambientales”, “la mejora de las condiciones de seguridad vial”, “aumentar los recursos destinados a conservación y mantenimiento”, que las infraestructuras sean “compatibles con el mantenimiento y la preservación del medio natural”, la “rehabilitación del patrimonio histórico de la red”, medidas de mejora del “transporte colectivo” que depende de la carretera, etc, etc (págs. 9 a 15). El plan hace un diagnóstico de la situación actual de la red (computando anchuras de plataforma, tramos peligrosos y puntos negros, índices de accesibilidad e intensidades de tráfico) y luego una prognosis de la evolución del tráfico con distintos modelos de crecimiento. De los objetivos y del diagnóstico de la red se obtienen las propuestas de cesión a otras Administraciones y las propuestas de actuación, que incluían la construcción de un nuevo distribuidor exterior (la M-50) y 6 ejes viarios de carácter radial (con prioridad para el tráfico colectivo), la ejecución de 9 ejes viarios principales y 11 vías secundarias, duplicaciones de 9 carreteras y acondicionamiento de 21 tramos interurbanos y ensanches de otros 17, construcción de 23 variantes de población y el acondicionamiento de 56 travesías (páginas 79 a 101). De estas propuestas de actuación no sólo se ofrece una justificación técnica, también una cuantificación económica de la inversión necesaria (páginas 103 a 122).

Baste como ejemplo de esta forma de abordar la construcción de infraestructuras el siguiente párrafo del plan, incluido en el epígrafe “La importancia de las fases de planeamiento y proyecto (pág. 16): “Si se desea proyectar y planificar carreteras que estén bien concebidas, articulen el territorio, disminuyan los costes de transporte, sean respetuosas con el medio ambiente, etc. es necesario asumir lo que en Europa y en los países desarrollados en general es evidente. Y es unas fases, previas a la obra, de planificación, proyecto e información pública de cierta importancia y duración. Realizar infraestructuras en plazos similares a los de los últimos años en la Región y en España acarrean en ocasiones dificultades económicas y de funcionamiento difíciles de resolver por su gestación rápida y no siempre suficientemente evaluada. Es responsable pues, dotar de un mayor rigor a las fases de planeamiento y proyecto a fin de mejor encarar los problemas de la Región y proporcionar un consenso social a las propuestas conflictivas que todo Plan de Infraestructuras acoge” (la negrita es del original, pero la suscribimos absolutamente).

Pues esto que en 1994 era tan evidente, desaparece en 1997 y es sustituido por algo que ya parecía superado: la ocurrencia política tramitada y ejecutada a toda prisa. Lo que Naredo denomina “despotismo político” (y hoy, algunos, populismo).

Construir la M-45 no puede ser nunca un objetivo político. Favorecer el desarrollo económico de la región, disminuir las desigualdades entre territorios o reducir las emisiones contaminantes, sí lo son. Una vez establecidos éstos, deben ser los técnicos en transporte, junto con equipos multidisciplinares de ingenieros, especialistas en ordenación del territorio, sostenibilidad o medio ambiente, sociólogos, antropólogos, etc., los que, tras los análisis y estudios oportunos y con la participación de las asociaciones civiles y los ciudadanos, determinen si esos objetivos se cumplen mejor construyendo una M-45, duplicando ciertas carreteras o eliminando determinadas travesías.

La Ley de carreteras de la Comunidad de Madrid de 1991, aún vigente, instaura el planeamiento como la base de la toma de decisiones para la construcción de carreteras: “La programación y la realización de las obras de carreteras e infraestructura viaria deberán incluirse en el correspondiente Plan de Carreteras, que constituye el instrumento jurídico de la política sectorial”  (art. 6.1). Y el Reglamento define el Plan de Carreteras como el lugar donde deben establecerse los “objetivos, prioridades y ordenación de las carreteras regionales” (art. 11.1).

Incluir la construcción de las infraestructuras dentro de un plan, si no las evita, al menos minimiza las inversiones “ad hoc”, como las que buscan favorecer arbitrariamente a determinados ayuntamientos por ser del mismo partido o intereses privados. El Plan de Carreteras es la herramienta de que una democracia se dota para garantizar el interés general; y, como efecto secundario, para facilitar que sus dirigentes sean y parezcan honrados. Algo que el Partido Popular ha olvidado, ya que no ha redactado un solo Plan de Carreteras en los 25 años que lleva gobernando la Comunidad. Más de veinte años construyendo carreteras por el procedimiento de especial interés o urgencia, es decir, haciendo las obras al puro arbitrio de los políticos gobernantes [3].

2º.- Evitar justificar técnicamente su necesidad, porque probablemente dejará de parecer necesaria.

En cualquier caso el negocio de los megaproyectos se apoya en la discrecionalidad del poder a la hora de otorgar concesiones, reclasificaciones o contratas.

La ejecución de la M-45 fue un acto discrecional, que se quiso al margen del procedimiento regular establecido, el plan de carreteras. Un acto de este tipo tiene que estar motivado, ya que requiere la declaración de “reconocida urgencia o excepcional interés público” que prescribe la Ley de Carreteras. Esta reserva de la ley parece concebida para realizar obras de emergencia en caso de acontecimientos imprevistos o sobrevenidos, como el hundimiento de un puente o la ruina de una carretera por un deslizamiento de tierras. La motivación en estos casos es casi evidente. Pero tiene difícil justificación en el caso de infraestructuras ordinarias que pueden incluirse en el plan de carreteras. Y, en todo caso, la justificación debería ser eminentemente técnica, como lo es el plan.

El dictamen de la comisión reconoce que “no hay ningún informe técnico que soporte una decisión de esta envergadura” y que tras las sesiones de declaraciones de los comparecientes “no han encontrado justificación técnica” alguna: “El documento de estimación de tráfico que presuntamente según algunos comparecientes justifica la obra, llega el 28 de febrero, es decir, más de un mes después del inicio del proceso de contratación. Este documento no podemos considerarlo oficial ya que carece de firma y su extensión es de apenas 5 folios. La infraestructura no está respaldada por ningún informe técnico de demanda” (Dictamen, pág. 33491).

Ningún técnico de la Comunidad firmó un informe recomendando el abandono del plan de carreteras para construir la M-45, posiblemente por coherencia, ya que sí firmaron el plan de carreteras que desaconsejaba expresamente esa actuación. Los únicos que deciden la construcción y aprecian “la existencia de circunstancias de excepcional interés o urgencia para la ejecución de las obras de la autovía M-45” son los dos políticos firmantes del Acuerdo del Consejo de Gobierno: el Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, Luis Eduardo Cortés Muñoz y el Presidente de la Comunidad de Madrid, Alberto Ruiz-Gallardón Jiménez.

Cortes y Gallardon

Luis Eduardo Cortés y Alberto Ruiz-Gallardón apreciaron la existencia de circunstancias de excepcional interés o urgencia para la ejecución de las obras de la autovía M-45 (eleconomista.es).

¿Qué razones dieron para acometer esta obra de manera tan urgente? En la motivación del Acuerdo, se dice: “Desde el punto de vista del tránsito de vehículos, la construcción de la autovía M-45 contribuirá decisivamente a aliviar la situación de colapso que afecta a la autovía M-40 en muchos momentos del día, posibilitando una mayor accesibilidad de todos los municipios colindantes, así como de las nuevas actuaciones urbanísticas del municipio de Madrid, sin la cual no serían posibles, puesto que agravarían aún más la delicada situación de la M-40“.

Aunque en las sesiones de la comisión varios comparecientes repitieron este argumento, en el voto particular no se mantuvo, probablemente porque es también falso. La M-40 era y es una carretera estatal y precisamente las actuaciones del Plan de Carreteras 1994-2000 se decidieron “concertadamente con el Ministerio de Obras Públicas” (dóc. 1, pág. 79). Y el Ministerio no  consideró necesario la construcción de la M-45, al contrario: “el trazado de la M-50 es el adecuado, ya que un trazado más interior entraría en competencia con la M-40 y no resolvería los crecientes problemas de conexión de los importantes núcleos periféricos ya existentes” (pág. 80).

Por el contrario, el Acuerdo, además de no aportar ni un dato ni un estudio de tráfico, tampoco indica que se haya consultado a la Administración central para conocer el detalle de esa “situación de colapso que afecta a la autovía M-40“. Tampoco se la consultó para comprobar si se alivió el colapso tras la inauguración de la M-45, porque, sencillamente, no se hizo ningún seguimiento. Alguno de los comparecientes llegó a decir literalmente que “la M-40 es del Ministerio de Fomento y no suele darnos sus indicadores de lo que se descargó o se dejó de descargar la M-40. No compartimos, de forma habitual al menos, ese tipo de información” (lo que da una idea de lo mucho que les importaba en realidad el “supuesto” colapso de la M-40). Lo cierto es que la evolución histórica de la intensidad de tráfico en la M-40 puede consultarse sin restricciones en la web del Ministerio de Fomento. Allí se puede ver que en las estaciones afectadas por la M-45 (entre el km 9 y el 28) hubo una ligera reducción (inferior al 5%) del tráfico un año después de la inauguración de la M-45, que se recuperó al año siguiente. Y a los dos años, el tráfico en la M-40 ya superaba holgadamente el que tenía antes de la construcción de la M-45.

El voto particular da también la siguiente justificación de la necesidad de la M-45: “Resulta contradictorio argumentar que no existía informe técnico y que el Plan Regional de Carreteras 1994-2001 juzgaba suficiente la M-50 y al mismo tiempo, admitir que en muy poco tiempo, después de su construcción, la M-45 alcanzó los niveles máximos de tráfico previstos en el pliego de condiciones; niveles, es cierto estimados un tanto a la baja, quizá porque cuando se planificó y se licitó la construcción de esta infraestructura, todavía imperaban las doctrinas del crecimiento cero en los círculos políticos y administrativos

Este argumento carece de rigor técnico. No ha oído hablar de la demanda inducida, fenómeno conocido por los planificadores del transporte desde hace más de un siglo, y según el cual cualquier vía abierta en las proximidades de una gran población alcanza su capacidad máxima rápidamente y, muy probablemente, no reduce el tráfico de las vías colindantes sino que lo aumenta [4].

Esta falta de rigor preside la mayoría de los argumentos del voto particular y del Acuerdo del Consejo de Gobierno. Afirmar que la M-40 está colapsada, así en general, sin precisar en qué tramos y con qué niveles de servicio, es técnicamente inoperante. Y asegurar que la construcción de la M-45 aliviará ese colapso, sin estudios de tráfico que lo avalen, desde el punto de vista de la ingeniería de tráfico, no deja de ser una incierta conjetura.

3º.- Adjudicarla a constructores de confianza (procurando eliminar a la competencia).

En segundo lugar, se requiere urdir y coordinar un entramado de empresas y administraciones que permita a unas extraer ganancias y a otras cargar con las pérdidas.

Respecto a la transparencia y la concurrencia del procedimiento de adjudicación, el voto particular apunta: “resulta gratuito afirmar que los tramos de la M-45 se adjudicaron sin transparencia a empresas que podían haber estado predeterminadas, sin aducir en apoyo de esta tesis más que meras impresiones o suposiciones con escaso o nulo fundamento, como las referidas a los sobrecostes, a las sobre retribuciones o a que el reequilibrio siempre sea a favor de las concesionarias“.

Para examinar qué afirmaciones son más gratuitas, si las del dictamen o la del voto particular, vamos a recurrir al Informe Global de la Corrupción 2005, de Transparencia Internacional. Está dedicado a la construcción y recoge una lista con las 13 actuaciones mínimas que deberían cumplir las autoridades contratantes para reducir la corrupción. Es difícil encontrar alguna que haya sido respetada por la Comunidad de Madrid en el contrato de la M-45. En las siguientes recomendaciones los incumplimientos han sido especialmente flagrantes:

  • Asegurarse de que los contratos públicos por encima de cierto monto sean adjudicados mediante licitaciones públicas abiertas y competitivas.
  • Asegurarse de que ningún oferente obtenga acceso a información privilegiada en ninguna etapa del proceso de contratación, en especial a información relacionada con los procesos de selección.
  • Permitir que los oferentes tengan suficiente tiempo para preparar la licitación y los requisitos de pre-clasificación cuando corresponda.

La adjudicación de los contratos de la M-45 se hizo mediante un procedimiento negociado sin publicidad, al que se presentaron 3 UTEs para optar a la construcción de 3 tramos. Como no podía ser de otra forma, cada una de las tres UTEs resultó adjudicataria de uno de los tramos, en una situación de competencia ciertamente imperfecta, por no decir nula.

Las bases de la convocatoria tampoco favorecían la concurrencia de más empresas. Entre la documentación técnica que  los licitantes debían presentar, debía incluirse, ni más ni menos que el Proyecto de Construcción de la Obra que licitaban (cláusula 7.3 del Pliego de Cláusulas Admnistrativas Particulares). Algo realmente inusual.

Es decir, para optar al contrato, cada constructora tenía que redactar el proyecto de construcción del tramo al que se presentaba. Y, además, debía hacerlo en cuatro meses, porque la convocatoria se publicó el  3 de marzo de 1998 y la fecha límite para recepción de ofertas era el 3 de julio de 1998 (BOCM de 3 de marzo de 1998, pág. 18 y siguientes).

Estos plazos no es que no sean “suficientes para preparar la licitación“, es que son imposibles de cumplir. Un proyecto de estas características tarda en redactarse un año, por lo menos. Hay que hacer estudios geotécnicos y levantamientos topográficos previos y diseñar, calcular y dibujar multitud de estructuras. Hacer un proyecto de esta envergadura en 4 meses más que una chapuza es una imprudencia. Nunca en más de 30 años hemos visto un plazo tan ridículamente exiguo para un proyecto de carreteras de esta importancia. Ni de una importancia mucho menor. En fin, consideramos imposible la redacción de un proyecto mínimamente decente en ese plazo sin que los adjudicatarios hubieran tenido algún tipo de información previa al anuncio de la convocatoria. Y hay que decir que los proyectos que se presentaron eran bastante decentes.

Tomos proyecto tramo II

En rojo, diecisiete de los veinticuatro tomos de que consta el proyecto del tramo II: Eje de O’Donnell a N-IV.

Por ejemplo, el proyecto del tramo II (eje de O’Donnell a N-IV) tiene 24 tomos. En la foto de al lado se pueden ver unos 17 de ellos, todos los de tapas rojas.

La mayoría de esos tomos supera las 400 páginas. Estamos hablando de más de 10.000 páginas en formato A-3, todas con información muy técnica y de nueva creación: anejos originales de cartografía y topografía, de geotecnia, anejos estructurales (con los cálculos resistentes de 20 estructuras, todas distintas, algunas muy complejas), anejos ambientales y de tratamiento de residuos, pliegos de condiciones, planos (más de 1.500 planos originales), mediciones, cuadros de precios, presupuestos, etc. Por otra parte, nada excepcional. Lo habitual en una obra valorada entonces en 140 millones de euros.

Portada tramo II

Portada del tomo XXI (planos) del proyecto de construcción del tramo II: Eje de O’Donnell a N-IV.

Para dar una idea de lo aberrante de estos plazos, hemos buscado los que se dieron para redactar los Estudios Informativos previos de esos tres proyectos de la M-45. Un Estudio Informativo es más o menos equivalente a un proyecto de trazado, con una definición y comparación previa de alternativas para determinar la más adecuada. No requiere el diseño y el cálculo de las estructuras ni de los drenajes y carece de la mayoría de los anejos de un proyecto. Los planos son sólo los de trazado y los presupuestos se conforman con pocas unidades sin entrar en los detalles. Frente a los 24 tomos del proyecto, el Estudio Informativo constaría de unos 4 o 5 tomos de un tamaño similar. Pues bien, la redacción de cada Estudio Informativo se adjudicó en unos 200.000 euros y se concedió un plazo de 9 meses para completarla (BOE de 10 de abril de 1996).  

Indice tramo II

Índice del proyecto de construcción del tramo II: Eje de O’Donnell a N-IV.

Pero además un proyecto de este tipo cuesta en España alrededor del 1,5% del presupuesto de la obra. Si la inversión inicial del tramo II era de 140 millones de euros, se estaba pidiendo que las constructoras que quisieran presentarse a ese tramo realizaran un gasto previo de más de 2 millones de euros, sin saber si se les iba a adjudicar.

Y si redactar un proyecto así en 4 meses es prácticamente imposible, imaginemos redactar tres proyectos en ese plazo. Porque, en teoría, las tres UTEs se presentaron a los tres tramos.

4º.- Incluir todos los sobrecostes que sea posible y que sean tan abultados como sea posible (fase extractiva propiamente dicha).

Hay que distinguir, por ejemplo, entre las empresas constructoras de infraestructuras o equipamientos, que hacen el negocio inflando los precios o trabajando en obras sobredimensinadas (de ahí que haya aeropuertos sin aviones, embalses sin agua, autopistas con escaso tráfico,…) y las administraciones o empresas promotoras o concesionarias que las reciben o que las financian y que asumen las pérdidas“.

Si la elección de estos plazos parece grave, más grave aún son los sobrecostes encontrados en los proyectos. Las constructoras han tenido (y tienen) tradicionalmente varios sistemas para facturar sobrecostes. Nos referimos a sobrecostes fraudulentos, no a los que se producen legítimamente por imprevistos no contemplados en el proyecto. En todas las obras de cierta importancia que hemos podido conocer con un cierto detalle, hemos encontrado, en un grado u otro, ejemplos de los primeros.

Sin pretender hacer una clasificación de las técnicas que se utilizan para facturar sobrecostes ficticios, es sabido que la más habitual es hacer “un modificado”. Se trata de introducir un cambio en el proyecto que permita sustituir unas unidades por otras que, aún siendo más baratas, al no figurar sus precios en el proyecto original, se puedan facturar más caras. En carreteras un caso típico es sustituir un puente “in situ” por otro prefabricado. En general, el primero es más caro, pero cuando el contratista consigue hacer ese cambio, se da la paradoja de que el coste del proyecto se incrementa. Una variante consiste en introducir “precios contradictorios”, que permiten usar unidades no incluidas en proyecto y por tanto también a precios más caros.

Si los nuevos precios no se hinchan exageradamente, esta técnica es casi legal, porque la normativa sólo impone una exigencia ciertamente difusa: “que el precio de los contratos sea el adecuado al mercado” (Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, art. 14.1). Y aunque faculta al órgano de contratación para controlarlos (art. 130 del Reglamento de Contratos), la presión de los plazos por acabar la obra y el interés en mantener una buena relación con la constructora hace que, salvo que sean escandalosos, la dirección de obra acepte los precios propuestos por el contratista. En los últimos años, tras la visibilidad que han tenido muchos casos graves de corrupción, se ha perseguido y limitado su empleo, pero a pesar de eso, por su facilidad, se sigue practicando en las obras con bastante desparpajo. Cuando los precios son excesivos y algún eslabón de la cadena lo denuncia, suele acabar en los tribunales, como en la construcción de la planta desnitrificadora de L’Eliana, o de la balsa de Cerro Colorado, ambas incluidas en el caso Acuamed.

Una segunda forma consiste hacer facturas falsas. Ésta ya supone un grado de corrupción mayor porque requiere la implicación activa del órgano contratante (tiene que certificar que se han ejecutado las partidas facturadas), pero hasta hace poco se ha utilizado con cierta alegría. Lo normal es facturar cantidades superiores a las realmente ejecutadas, pero cuando hay confianza se pueden facturar también partidas que no se han ejecutado en absoluto. Lo habitual es facturar unidades cuya ejecución real va a ser de difícil comprobación tras la obra, como elementos enterrados (pilotes, material de relleno de las dovelas de un túnel) o provisionales (señalización de obra, desvíos de tráfico). Por ejemplo, en la planta desnitrificadora de L’Eliana se facturaron trabajos de publicidad y de inversión cultural que no fueron acreditados y en el Metro Ligero trabajos de asesoramiento y gestión que, según informes de la UCO, no existieron. Una variante es facturar dos veces la misma cosa, como ocurrió también en L’Eliana.

En la M-45 el procedimiento que usan las constructoras para introducir sobrecostes es tan novedoso como el sistema de contratación. Pero a la vez, tan simple que resulta casi ingenuo. Han incluido directamente en los proyectos unos precios escandalosamente superiores a los de mercado. Los sobrecostes, enormes, han quedado inmortalizados en negro sobre blanco en los tres proyectos, como un homenaje a la corrupción de esa época.

Reconozco que nunca había visto algo parecido. Es realmente arriesgado dejar anotados en un proyecto esos precios. Hace falta una gran sensación de impunidad. Compromete tanto a los contratistas que redactaron los proyectos como a la Administración que debía recibirlos y ejecutarlos y a la oficina de supervisión de proyectos.

En la tabla siguiente se han comparado los precios unitarios de las partidas más importantes del tramo III con los de otros proyectos redactados en las mismas fechas en la propia Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid. Salen diferencias escandalosas: el precio de los hormigones es entre un 43% y un 74% más caro, el del terraplén un 69% y, en fin, el precio de la excavación no clasificada es hasta un 142% más caro (más del doble) que el precio que figuraba en el proyecto más caro de la época.

Comparativo tramo III

Los principales precios abusivos del tramo III: N-V a N-IV (fuente: documentos 2, 4, 6 y 7).

Y eso que los precios de comparación de las otras tres obras no son los definitivos. Corresponden al proyecto de construcción que sirve de base a la licitación. Al licitar la obra las constructoras ofertarían seguramente a la baja y sus precios serían aún menores.

Como comprendemos que es difícil creer que algo así se haya hecho (nosotros no podíamos creerlo cuando lo vimos), a continuación se adjunta la página del proyecto de construcción del tramo III correspondiente al presupuesto de explanación. De los 1.600 millones de pesetas (casi 10 millones de euros) que costaba el movimiento de tierras de este tramo, más de 1.300 millones correspondían a estas dos unidades (excavación y terraplén) valoradas a precios tan excesivos. Si se hubieran valorado no ya precios medios de mercado, sino a los máximos de la época, el coste habría sido 580 millones de pesetas menor y la partida de movimiento de tierras sería de poco más de 1000 millones. Así pues, esta partida se hinchó en el proyecto al menos en un 60% sobre los precios de mercado máximos de entonces, unos 3,5 millones de euros.

Presupuesto explanaciones tramo III

Página del proyecto de construcción del tramo III: N-V a N-IV, correspondiente al presupuesto de ejecución material de las explanaciones (documento 7).

Y eso sin tener en cuenta que las obras que se han tomado como referencia son mucho más pequeñas (con presupuestos de ejecución entre 3 y 20 millones de euros). En las obras grandes los precios que se consiguen son siempre más baratos; las sinergias, la economías de escala, todo favorece que baje el coste de producción de cualquier unidad (aparte de con volúmenes tan grandes es más fácil ajustar el precio a la subcontrata; los primeros años 2000 era habitual, en obras con grandes volúmenes de explanación, cerrar con el subcontratista precios inferiores a 0,50 euros por m3 excavado, que en la M-45 se ha pagado a 3,5 euros).

Para completar el estudio de los precios, se revisaron los de las 12 partidas más importantes de los presupuestos de los Proyectos de Construcción de los tres tramos. Estas partidas son:

  • En el movimiento de tierras, los m3 de excavación y de terraplén.
  • En los firmes los m3 de zahorra artificial y las toneladas de betún y de mezclas bituminosas de las capas de base e intermedias.
  • Y en las estructuras, los kg de acero pasivo y los m3 de hormigones H-250 y H-350.

Los resultados fueron que en los tres tramos se sobrepasaban los precios máximos. En el tramo I, se inflaron los precios de los hormigones entre un 18 y un 30%. En el tramo II, se valoró la excavación al doble de su precio de mercado entonces, con lo que obtenían más 10 millones de euros de sobrecoste sólo en ejecución material. Y en el tramo III, como ya hemos visto, el precio de excavación fue un 142% mayor del máximo de mercado, y los de los hormigones entre un 43 y un 74%.
En las tablas siguientes se detallan estos resultados. Los presupuestos de los tres proyectos se adjuntan al final (documentos 5, 6 y 8).

Partidas defraudadas

Estimación del importe defraudado en cada proyecto (fuente: documentos 2, 4, 5, 6, 7 y 8).

En resumen, de los 319 millones en que presupuestaron las obras, por lo menos 40 millones corresponden a estos sobrecostes, más del  14%. Las obras, a precios máximos de mercado, no costaban más de 279 millones de euros.

Resumen sobrecostes

Resumen de los sobrecostes de la M-45 introducidos en los proyectos iniciales (revisando sólo las 12 partidas más significativas).

El Ministerio de Fomento, en aplicación del artículo 130 del Reglamento de Contratos, publica desde hace algunos años una base de precios máximos en obras de carreteras. En los presupuestos de los proyectos del ministerio, no pueden incluirse precios más altos, en ningún caso.

Portada precios máximos

Portada de la base de precios máximos del Ministerio de Fomento de 2016.

Para que nos hagamos una idea de lo escandaloso y abusivo de algunos de los precios incluidos en los proyectos de la M-45 (redactados en 1998), los hemos comparado directamente con la base de precios oficiales de 2016.

Pues bien, 6 precios empleados en los proyectos de 1998 serían inaceptables a día de hoy: los de todos los hormigones y el de la excavación de la explanación. Y otros tres están muy cerca de los máximos de ahora.

Y todos harían felices a cualquier constructora mediana de hoy en día, ya que en la actualidad se están adjudicando obras con bajas del 30% o más, por lo que los precios a los que se está construyendo hoy en día son mucho más bajos que los que estamos pagando por hacer la M-45.

Algunos precios son increíbles: la excavación no clasificada se cobraba a 3,49 euros (580 pesetas), un 48% más cara que la máxima que admitiríamos hoy (2,35 euros). Y algunos hormigones un 25% más (por ejemplo, el HA25 a 115,38 euros, cuando el precio máximo admisible hoy es de 92,47 euros). Y estamos hablando de los precios que figuran escritos en los proyectos de la M-45, sin actualizarlos, cuando desde 1998 hasta 2016 el IPC ha aumentado casi un 50%.

Conviene recordar también que las obras se hicieron a estos precios y que todavía estamos pagándolos, ya que las tarifas que cada año se abonan a las concesionarias incluyen el coste de amortización de dichas obras (el contrato de concesión que incorporaba estos precios tiene una duración de 25 años, por lo que aún hoy está vigente).

Como vimos en el anterior post, la obra y su conservación y explotación, intereses y beneficios incluidos, quedó pagada con creces en 2011, cuando las concesionarias llevaban ya cobrados 650 millones de euros. Eso era cuando desconocíamos los sobrecostes que se incluyeron; ahora podemos decir, que se habría pagado con los importes abonados hasta 2009. Los aproximadamente 850 millones que se les ha pagado a las concesionarias desde entonces, unidos a los 950 millones (todos en euros de 2019) que nos quedan por pagar hasta el fin de los contratos (unos 10 años les quedan, de media) arrojan un sobrecoste de 1.800 millones de más que vamos a acabar pagando por la M-45. Por una obra que costaba 280 millones de euros en 1998, o sea unos 420 millones de hoy. Es decir, nos va a costar cinco veces más de lo que habríamos pagado si se hubiera realizado a precios de mercado y con los sistemas de contratación habituales.

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Hacemos un inciso para comentar la responsabilidad del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. La cláusula 5.1 del Pliego de Condiciones Particulares Técnicas y Económicas de la concesión exigía que los proyectos de construcción se visaran. Y  todos los autores de los tres proyectos eran Ingenieros de Caminos.

Así pues, los tres proyectos debieron de pasar por el Colegio de Ingenieros de Caminos y recibir su visto bueno. En la actualidad, una modalidad de visado exige realizar un escrutinio de los precios incluidos en el proyecto. No sabemos si entonces era obligatorio, pero lo fuera o no, nos parece escandaloso que el Colegio de Ingenieros de Caminos, cuyo fin esencial es “la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados” (Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, art. 1.3) visara y dejara pasar estos proyectos sin hacer la más mínima objeción.

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5º.- Procurar incluir una promoción inmobiliaria en la operación (la extracción con operación inmobiliaria asociada es dos veces extracción).

Dos son los perfiles de negocio de los principales megaproyectos: los apoyados en concesiones para la construcción de infraestructuras o equipamientos, y los de promoción inmobiliaria. La clave del negocio de los megaproyectos constructivos pasa por inflar todo lo posible los presupuestos de obras o equipos suministrados. Y en los de promoción inmobiliaria pasa, sobre todo, por comprar (o disponer de) suelo rústico y conseguir reclasificarlo como urbano, añadiendo con este simple hecho varios ceros a su valor. También puede pasar por recalificar suelo urbano de escaso valor (por ser verde o deportivo o por estar destinado a equipamientos diversos) para aumentar notablemente su edificabilidad. Ambas líneas de negocio se solapan a veces en un mismo megaproyecto, ya que la construcción de inmuebles e infraestructuras es la colaboradora necesaria del negocio inmobiliario consistente en transformar suelo rústico en urbano y hacerlo accesible.

En el Acuerdo por el que se aprecia el excepcional interés o urgencia de la M-45 se decía que “la construcción de la autovía M-45 contribuirá decisivamente a aliviar la situación de colapso que afecta a ala autovía M-40 en muchos momentos del día, posibilitando una mayor accesibilidad de todos los municipios colindantes, así como de las nuevas actuaciones urbanísticas del municipio de Madrid, sin la cual no serían posibles, puesto que agravarían aún más la delicada situación de la M-40“.

Desarrollos urbanisticos

Los grandes desarrollos urbanísticos previstos junto a la M-45 en 2004 (espinillo.org/foros/foroppp.php?foro=6&tem=2165).

Con “las nuevas actuaciones urbanísticas del municipio” se estaban refiriendo a los denominados desarrollos del sureste, una serie de promociones urbanísticas, que comprendían una superficie de suelo de 43 km2 con capacidad para más de 110.000 viviendas, que se paralizaron con la crisis. Este sí parece ser el verdadero motivo de la construcción de la M-45, que, en realidad, se ideó como una gran vía de acceso a los nuevos desarrollos.

Por eso, el primer documento en el que figura es el Plan General de Ordenación de Urbana de Madrid, de abril de 1997. Y por eso se diseñó como una vía de alta capacidad, con dos y tres carriles por sentido y vías de servicio en gran parte del trazado. El problema es que con la crisis estos desarrollos se pararon y la M-45 se llenó igualmente de coches por el efecto de la demanda inducida ¿Que harán ahora las autoridades municipales cuando se terminen de construir las 110.000 viviendas previstas, para facilitar el acceso a ellas, construir una M-46, o una M-47,5?

Otra explicación es posible. 

Hemos visto que la metáfora de la producción oculta la realidad de la extracción y la adquisición de riqueza. Que la idea de mercado soslaya la intervención del poder en el proceso económico. Que el desplazamiento y la concentración del poder hacia el campo económico-empresarial hace que haya empresas capaces de crear dinero, de conseguir privatizaciones, reclasificaciones, concesiones, contratas,… y de manipular la opinión, polarizándose así el propio mundo empresarial. Que si antes el Estado controlaba a las empresas ahora hay empresas y empresarios que controlan y utilizan el Estado y los media en beneficio propio.

Hasta aquí los hechos. El que hayamos elegido exponerlos siguiendo las fases del artículo de Naredo es porque de esta forma surge como una extraña congruencia lógica que hace que todas las irregularidades detectadas en el proceso cobren sentido. Pero no compartimos necesariamente esa explicación. Sólo pretendemos dejar constancia de los hechos y de los datos para que cada uno saque sus propias conclusiones. Pero otras explicaciones son posibles.

Por ejemplo, la del voto particular. Es posible que los señores Gallardón y Cortés pensaran de buena fe que lo mejor que podían hacer por la Comunidad era construir una M-45. Y que era tan obvia la bondad de su propuesta que no consideraron necesario recabar ningún informe técnico que la justificara para llevarla a la práctica. Que los plazos eran imposibles de cumplir y que los precios de las unidades de obra contempladas en los proyectos eran escandalosos, nos parece indiscutible. Pero es posible que no fueran más que errores producto de las prisas por dotar a la región cuanto antes de una infraestructura tan necesaria.

Si la primera explicación nos parece más lógica puede que sea porque su coherencia interna trasluce una cierta belleza, pero debemos preguntarnos si no será consecuencia también de nuestros prejuicios. Porque tal vez nos influye el hecho de que las seis constructoras implicadas hayan sido ya multadas y/o expedientadas por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) por constituir cárteles para repartirse contratos públicos de infraestructura ferroviaria (ACS, OHL y Sacyr,  con ofertas casi iguales, como en la M-45) y de gestión de residuos (ACS, Sacyr, FCC y Ferrovial).

¿Y acaso no nos afecta el que estén imputados (o condenados, o han pactado ya indemnizaciones) por soborno, pago de comisiones, amaño de adjudicaciones y/o pactos de sobrecostes, directivos de todas ellas: OHL, (casos Lezo, Bárcenas, Púnica), Sacyr (Bárcenas, Enredadera), Ferrovial (Palau), FCC (Bárcenas, Acuamed), ACS (La Sal) y Acciona (AcuamedPlaza)? ¿O que algunos de los entonces máximos dirigentes de tres de ellas (OHL, FCC y Sacyr) estén actualmente imputados por los delitos de asociación ilícita, alteración de precio en concursos públicos, blanqueo de capitales, cohecho, prevaricación, fraude o tráfico de incluencias (querella Bárcenas)? ¿Y qué decir de que el presidente, entonces y ahora, de OHL, Villar Mir, esté imputado por corrupción nada menos que en tres causas distintas (Bárcenas, Púnica y Lezo)? ¿O que esta empresa tuviera como sistema habitual de relacionarse con la administración la emisión de facturas falsas y el pago de sobornos a políticos y funcionarios, según un reciente informe de la UCO? Son antecedentes elocuentes, sin duda, pero no deberíamos dejar que influyesen en nuestro ánimo si queremos ser justos en el presente caso.

Tampoco debería pesar el que el ejecutivo de Rajoy, obligado por una sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo de Madrid, reconociera hace unos meses que en los últimos tres años había pagado más de 600 millones en sobrecostes de obra pública adjudicada por el Ministerio de Fomento, de los cuales las empresas ACS, FCC, Acciona, Ferrovial y Sacyr se repartieron más del 75%. Ni que la Audiencia Nacional haya condenado al Partido Popular por corrupción en la contratación de obra pública de las Administraciones central, autonómica y local [5].

En fin, no debería confundirnos que, aun siendo todas las Administraciones proclives a escuchar los cantos de sirena de las constructoras corruptoras, la Comunidad de Madrid haya sido una de las más fáciles, según detallan los instructores de los casos Lezo, Púnica, Canal o Metro Ligero, entre otros. Ni que el entonces Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, Luis Eduardo Cortés está imputado actualmente, junto con el resto de sus compañeros de gobierno, por su participación en el caso Canal, al igual que su Presidente, Ruiz-Gallardón. O que el entonces Director General de Carreteras, Javier de Águeda haya aparecido en los medios por tener una cuenta en el banco suizo HSBC y figurar como uno de los presuntos evasores fiscales de la lista Falciani.

Con esto no queremos decir que no sea legítimo optar por la primera explicación. Allá cada uno. Ante la duda, el grupo de Podemos en la Asamblea, por si lo encontrado en la comisión y aquí relatado fuera constitutivo de delito, presentó denuncia ante la Fiscalía Anticorrupción, pero fue archivada por entender el fiscal que los hechos habían prescrito (aunque los contratos denunciados están vigentes y los madrileños seguimos  pagando todos los años, y al menos hasta 2029, más de 100 millones de euros a las empresas adjudicatarias de la concesión, una parte importante de los cuales sufraga la inversión inicial, inflada por los precios abusivos que se introdujeron en los proyectos).

Denuncia Fiscalia

Los diputados autonómicos de Podemos José Manuel López, Alberto Oliver y Eduardo Gutierrez, el 27 de noviembre de 2017, presentando la denuncia ante la Fiscalía Anticorrupción (Gacetinmadrid.com).

La conclusión, la de siempre: más transparencia y más participación de la ciudadanía.

Se acostumbra a chantajear a la población presentando llave en mano el megaproyecto como única posible fuente de actividadfrente la que sólo se anteponen la miseria y el paro, evitando que la transparencia informativa y el debate libre cuestionen la decisión impuesta y evidencien otras prioridades y alternativas. Es decir, que se ha de contar con una ciudadanía sumisa, habituada a plegarse a las decisiones de un poder que se sitúa por encima de ella, junto con políticos conseguidores, que tienen la llave de los negocios concediendo discrecionalmente contratos, reclasificaciones de terrenos, etc.) y empresarios buscadores de plusvalías o rentas de posición, obtenidas a través las relaciones y presiones propias del tráfico de influencias.

Pero también hay que subrayar que la intensa participación (y movilización) social debidamente informada es la condición suficiente, sobre todo si amenaza el apoyo electoral, para que tal desmontaje y reconducción se produzcan. Esta participación y movilización debe plantearse, al margen de credos políticos, religiosos, o de cualquiera otra índole, haciendo una llamada a todas las personas que no estén atrapadas por los intereses mezquinos e inconfesables asociados a los megaproyectos que se cuestionan. Pues el latrocinio que esconden los megaproyectos perjudica a la mayoría de la población cualquiera que sean sus ingresos o sus preferencias ideológico-culturales.

Disculpas por la longitud del post, pero queríamos dejar constancia con cierto detalle de los datos y de las razones que se dieron en las sesiones de la comisión, en el dictamen y en el voto particular. Y también documentar todo lo posible, para que pueda ser consultado por quien lo desee, un caso que, será delictivo o no (la fiscalía y los jueces lo dirán), pero nos parece muy representativo de una forma de proceder de las grandes constructoras que, como ingenieros, nos avergüenza profundamente.

En cuanto al camino legal y las posibilidades de paralizar la concesión, no nos hacemos ilusiones. Ya hemos visto muchos otros casos. Y vendrán más que nos harán más escépticos. El único objetivo de este post es contribuir a la defensa de lo común y a la emancipación de la ciudadanía mediante la información. Eso, por suerte o por desgracia, implica sacar a la luz los “oscuros consensos elitistas” que subyacen bajo los rituales de la actual democracia representativa. Para intentar transformarla en un sistema realmente participativo. En palabras de Pierre Dardot: “el sentido profundo de lo “común” como principio político es el siguiente: no hay más obligación (cum-munus: co-obligación) que la que procede de la coparticipación en la deliberación y la decisión. La noción de “política” toma entonces un sentido distinto a una actividad del orden del monopolio de los gobernantes, aunque sean bien intencionados: la de una igualdad en el hecho de “tomar parte” en la deliberación y la decisión por la cual las personas se esfuerzan por determinar lo justo. La co-producción de normas o reglas que compromete a todos los que participan en una actividad. Así reconectamos con la idea aristotélica de la política.”

Aparte de las perversiones intrínsecas de estos contratos, que acabamos de ver, y de la facilidad con la que pueden derivar hacia la malversación del erario público y la corrupción, el problema radical de la iniciativa privada es que su objetivo no es el interés público, sino el enriquecimiento privado. Es lo que señala el documento ¿Por qué las Asociaciones público-privadas (APPs) no funcionan? Las numerosas ventajas de la alternativa pública, citado en la nota [1]: “El desarrollo de las infraestructuras depende de que los gobiernos se comprometan a invertir grandes sumas de dinero durante muchos años. Las APPs no contribuyen a esto, más bien seleccionan un pequeño número de los proyectos más rentables, y convencen a los gobiernos para que den prioridad a la inversión en dichos proyectos, aunque esto distorsione el desarrollo de los servicios públicos. Así, En África, por ejemplo, las APPs financian hospitales de alta tecnología en algunos núcleos urbanos en los que hay suficientes personas adineradas para apoyar la medicina privada, pero no redes universales de clínicas o los sueldos del personal necesario para prestar atención sanitaria a las personas desfavorecidas. En Europa, las APPs financian algunas carreteras de peaje lucrativas en rutas congestionadas existentes, pero no la ampliación de carreteras sin peaje para mejorar las zonas rurales o periurbanas” (pág. 10).

180909 La Vanguardia Madrid Nuevo Norte

Recreación del futuro Madrid Nuevo Norte (lavanguardia.com).

Es lo que ha pasado con la M-45 y ahora lo estamos viendo con Madrid Nuevo Norte, otra promoción privada en una zona no precisamente pobre de Madrid, entre Las Tablas, San Chinarro, Mirasierra y las torres de la Castellana. Otra vez se quiere poner a disposición de bancos y constructoras 2,3 km2 de suelo y la construcción de 10.500 viviendas (el 20% de las cuales, o sea, 2.100, de protección oficial). Ahora por un gobierno progresista. Y otra vez repitiendo los errores y reproduciendo punto por punto, en lo poco que se lleva hecho hasta ahora, las fases que hemos visto en este post. Una vez más sin transparencia, intentando ocultar a la población los movimientos más turbios del proceso que ha conducido al proyecto actual.

Y una vez más se presenta como la única alternativa posible, se habla de decenas de miles de puestos de trabajo garantizados durante años y se dispara con todo el arsenal mediático, que presenta descarados anuncios publicitarios como si fueran información. Pero algo hemos avanzado. La ciudadanía, más informada, es ahora más fuerte y los promotores, autodenominados Distrito Castellana Norte, han considerado necesario publicar en su página web un documento denominado Memoria de Compromiso Social, donde se nos dice que 170.000 vecinos han participado en el proyecto. Es un primer paso, y una señal de que las cosas están cambiando y que estos negocios no se pueden hacer ahora con la misma impunidad que hace 20 años.

Compromiso Social DCN Madrid

Portada de la Memoria de Compromiso Social de Madrid Nuevo Norte (distritocastellananorte.com).

Pero tal vez les falta costumbre, porque el documento produce cierta vergüenza ajena. Basta una ojeada (y os recomendamos que la echéis, porque es muy instructivo) para darse cuenta de que no es un documento de discusión sino un producto de marketing. Según él, involucrar a la población en un proyecto parece que consiste en abrir oficinas de propaganda, financiar las fiestas locales y organizar marchas, conciertos o encuentros culturales.

Una lástima que de los 170.000 vecinos que dicen han participado, no hayan encontrado ninguno crítico con el proyecto. O ninguno que pertenezca a una organización social como Ecologistas en Acción, la Plataforma Zona Norte, la FRAVM (Federación Regional de Asociaciones Vecinales de Madrid) o el Instituto para la Democracia y el Municipalismo (DM). Porque estos colectivos sociales y vecinales han presentado más de 3500 alegaciones al proyecto, han detectado incompatibilidades legales y exigen que se paralice la tramitación del plan. Denuncian que tanto la superficie edificable como los usos comerciales duplican los máximos que determina el PGOUM, que ni siquiera recoge la previsión de equipamientos y que el paquete de vivienda social es inferior al mínimo legal en suelo urbanizable. Subrayan que informes justificativos esenciales (de movilidad, de sostenibilidad económica o de previsión de demanda de suelo terciario) parecen haber sido elaborados de manera apresurada y sin el rigor necesario. Y, en fin, ponen de relieve la falta de transparencia y participación que ha acompañado todo el proceso de gestación y desarrollo del proyecto y rechazan el gigantismo de Madrid Nuevo Norte, que se concreta en un volumen desmedido de rascacielos, viviendas y oficinas.

Terminan diciendo que “se trata de un proyecto en el que se antepone el interés particular (de sus promotores, DCN-BBVA) al interés general, y supone una oportunidad perdida para avanzar en el reequilibrio de la capital…” y que “no resuelve los problemas de movilidad de la zona Norte sino que los agrava y sanciona la primacía de la iniciativa privada en el desarrollo de la operación, dejando a las administraciones un papel secundario, de vigilancia y supervisión” (3500 alegaciones presentadas al proyecto Madrid Nuevo Norte).

Mientras tanto, los desarrollos del sureste (el anterior megapelotazo inmobiliario, asociado a la M-45, con 43 km2 de suelo y una capacidad para más de 110.000 viviendas) se paralizaron con la crisis porque, entre otras cosas, los bancos no juzgaron rentable poner ese suelo en el mercado, como tantos otros activos inmobiliarios, que quedaron improductivos a la espera de una compra por la SAREB que salvara los balances. Miles de hectáreas abandonadas durante 20 años. Este es el modelo, la sistemática es la misma de siempre. En el mejor de los casos, el medio ambiente, el territorio, el suelo público queda hipotecado en manos privadas durante décadas.

Los Berrocales

Los Berrocales, en la actualidad. Un ámbito de 8 millones de metros cuadrados que acogerá 22.000 viviendas, cuyo desarrollo está parado desde 2002 (Google Street View, junio de 2018).

Parece que el ayuntamiento va a colaborar en la urbanización de Madrid Nuevo Norte, con una aportación de más de 300 millones de euros ¿seguro que no puede emplearlos en terminar los desarrollos del sureste de forma sostenible, reduciendo el número de viviendas, creando el gran pulmón verde que la zona necesita y llevando los transportes públicos necesarios?

¿En serio la mayoría de los ciudadanos de Madrid cree que es prioritario destinar 300 millones a Madrid Nuevo Norte, que no hay barrios más desfavorecidos donde sí es urgente y necesario intervenir, subvencionando y restaurando para transformar infraviviendas en casas más habitables y más sostenibles?

2019 Desarrollos del sureste

Los desarrollos del sureste, en 2019 (Google Maps). La mayor parte del suelo sigue siendo, a día de hoy, un erial.

En una ciudad con 150.000 viviendas vacías, cuya población no ha crecido significativamente en los últimos 30 años y cuyo ayuntamiento presume de sostenible y ecológico ¿no sería suficiente soterrar la vías y crear una gran zona verde con equipamientos municipales y comenzar a construir de una vez el parque de vivienda sociales que la ciudad necesita para equipararse a otras ciudades europeas?

O, en palabras de Eduardo Mangada, ¿no sería más interesante para los madrileños formular “un nuevo proyecto para esta gran cuña, desde un nuevo punto de partida basado en el bien común y no en el beneficio de una entidad financiera. En definitiva, un proyecto más culto, más riguroso disciplinarmente y más justo socialmente, bajo la responsabilidad inalienable del Ayuntamiento de Madrid“?

Madrid-Nuevo-Norte

Imagen del documento de presentación de Madrid Nuevo Norte (distritocastellananorte.com).

Una vez más, las respuestas tiene que obtenerlas cada uno. Decía Platón que la belleza es el lugar donde esplende la verdad. En su formulación débil, nos gusta pensar que la estética puede ayudar en ocasiones a tomar decisiones éticas. A nosotros, a la vista del documento de presentación de Madrid Nuevo Norte, que más que un negocio, parece que propone una utopía, con esa propaganda infantil e infantilizante en la que los pájaros cantan, los viandantes son jóvenes y felices y los árboles de color rosa, nos queda claro de qué lado está la mentira.

Javier Parrondo

NOTAS:

[1] En los últimos años, distintas publicaciones de organismos independientes, algunos nada sospechosos, han puesto seriamente en cuestión el modelo de financiación privada de la obra pública:

– En junio de 2018, la National Audit Office (NAO), un organismo público independiente que evalúa y audita las políticas públicas e informa y responde directamente ante el Parlamento del Reino Unido sobre los gastos de la Administración y las cuentas públicas, presentó su informe PFI and PF2 sobre las distintas formas de financiación privada del gasto público. Su conclusión es que el modelo está agotado. El editorial de The GuardianHay que reemplazar este modelo fallido“, lo resumía muy contundentemente: “El informe de la NAO muestra, con gran claridad, cómo las siguientes generaciones se han encontrado en algunos casos de PFI [Iniciativas de Financiación Privada] con miles de millones en costes extraordinarios a cambio de un beneficio público poco claro. (…) Donde una vez el argumento a favor del papel del capital privado fue que la competencia ayudaría a proporcionar mejores servicios públicos a un menor coste, ahora la realidad es que a menudo proporciona peores servicios y más caros. Lo que una vez fue anunciado como un proceso más eficiente para construir las carreteras, ferrocarriles, hospitales, escuelas, prisiones y oficinas públicas que Gran Bretaña necesita, en muchos casos se ha convertido en lo contrario: en despilfarro del dinero público“.

– En marzo de 2018, el Tribunal de Cuentas Europeo presentó un informe titulado: Asociaciones público-privadas en la Unión Europea: deficiencias generalizadas y beneficios limitados“ en el que critica abiertamente los contratos de colaboración público privada y, sobre todo, la manera de planificarlos y ejecutarlos en la Unión Europea. Su recomendación final es que no se debe promocionar el uso de las APP hasta que no se mejore el procedimiento de aplicación y su transparencia.

– En enero de 2014, Public Services International (PSI) publicó el estudio de referencia ¿Por qué las Asociaciones público-privadas (APPs) no funcionan? Las numerosas ventajas de la alternativa pública“, que concluye recomendando sin reparos la financiación pública para la ejecución de las infraestructuras (Public Services International es una federación sindical mundial que agrupa a 699 sindicatos, representa a 20 millones de funcionarios en 163 países y se sitúa de forma clara en contra la privatización de servicios públicos en todo el mundo. Según su declaración de principios, “aboga por los derechos humanos, defiende la justicia social y promueve el acceso universal a los servicios públicos de calidad“. Sus informes los escribe un equipo de investigadores de la Universidad de Greenwich. El autor del documento es David Hall, un profesor de dicha universidad experto en finanzas públicas y en la política y la economía de los servicios públicos). Este párrafo del estudio resume lo que ha sido y sigue siendo la concesión de la M-45. “Desde el principio, la IFP  fue criticada tanto por la derecha como por la izquierda por ser mucho más onerosa que el uso de financiación pública, por perjudicar a los servicios, y por tratarse de una ‘estafa’ para encubrir la inversión y el endeudamiento público real. Sin embargo, fue adoptada y acelerada por posteriores gobiernos de Reino Unido, y se creó una unidad especial dentro de la Tesorería, integrada principalmente por ejecutivos del sector privado, con el propósito de que actuara como un centro permanente dentro del gobierno para promover proyectos de IFP. Este se ha convertido en el modelo para las unidades de APPs creadas por numerosos gobiernos de todo el mundo” (pág. 8).

[2] “La gente no llega a entender que es justo la ideología económica dominante de la producción y del mercado la que encubre la naturaleza meramente extractiva de los megaproyectos y el manejo meramente instrumental de las empresas que colaboran en el empeño. Pues el objetivo de producir bienes y servicios o de cubrir demandas insatisfechas, deja de ser la finalidad del megaproyecto, para convertirse en mero pretexto justificador del mismo, que oculta su verdadera finalidad, a saber: el latrocinio extractivo directo, en alguna de sus fases de desarrollo, asociado a la obtención de concesiones, de reclasificaciones de terrenos y/o al manejo de abultados presupuestos aportados o avalados por el Estado o sufragados por amplios colectivos de accionistas, usuarios o contribuyentes” (José Manuel Naredo: Explicación de la naturaleza perversa de los megaproyectosMadrid, 2012).

[3] Aunque el voto particular no lo recoge, durante las sesiones de la Comisión algunos comparecientes y el propio portavoz del Partido Popular, Gómez Angulo, creyentes inconstantes en el prestigio de la planificación, afirmaron, para justificar la construcción de la M-45, que “lo establecía un Plan Regional de Estrategia Territorial“,  o bien, que” entre el Plan de Carreteras al que usted hace alusión y la construcción de la M-45 existió un plan regional nuevo de estrategia territorial, que es donde se concibe esa carretera“.  También dijeron que figuraba en el PGOU de Madrid.

Hay que aclarar que la decisión de construir la M-45 no figura en el PRET (que nunca llego a existir), sino en el Documento de Bases del mismo, un texto redactado por la Consejería competente en el que se marcan los objetivos y las estrategias del futuro Plan. El PRET no existió nunca porque nunca se aprobó. Ni siquiera se llegó a redactar, como afirman distintos documentos de la Comunidad de Madrid (por ejemplo este de “Planificación de la red de corredores ecológicos de la Comunidad de Madrid“, de 2010, en su página 496).

El PGOU de Madrid sí se aprobó. Es el primer documento en el que figura la M-45 y ahí es claro que sólo se plantea para dar acceso a los nuevos desarrollos que se preveía impulsar por el sureste metropolitano. Tanto el PRET como el PGOU de Madrid son Planes urbanísticos y la Ley 3/1991, de 7 de marzo, de Carreteras de la Comunidad  de Madrid, deja claro que “el Plan Sectorial de Carreteras prevalecerá sobre la ordenación urbanística en los aspectos relativos al sistema viario y de comunicaciones, siempre que no altere la estructura general y orgánica del territorio” (art. 13.1).

[4] Ver, por ejemplo, los artículos Hacer más carreteras provoca más tráfico o ¿De verdad construir más carreteras mejora el tráfico?.

[5] La Sección Segunda de lo Penal de la Audiencia Nacional, en su Sentencia nº 20/2018, considera acreditado que entre 1999 y 2005 entre las empresas de Correa y el Partido Popular se tejió en esos municipios y en otras zonas de España “un auténtico y eficaz sistema de corrupción institucional a través de mecanismos de manipulación de la contratación pública central, autonómica y local a través de su estrecha y continua relación con influyentes militantes de dicho partido”. Los acusados, según la sala “tenían posibilidades de influir en los procedimientos de toma de decisión en la contratación pública de determinados entes y organismos públicos que dirigían o controlaban directamente a través de terceras personas”.

DOCUMENTOS:

  1. Plan de carreteras 1994-2001. Memoria Resumen (enero de 1994).
  2. Proyecto de Construcción. Variante de la carretera M-100 en Daganzo de Arriba y de la M-206 en Ajalvir. Presupuestos (noviembre de 1996).
  3. Acuerdo del Consejo de Gobierno por el que se aprecia la existencia de circunstancias de excepcional interés o urgencia para la ejecución de la M-45 (18 de diciembre de 1997).
  4. Proyecto de Construcción. Ensanche y mejora de la carretera M-607. Tramo: Colmenar Viejo a Cerceda. Presupuestos (febrero de 1998).
  5. Proyecto de Construcción. Nueva carretera M-45. Tramo: N-II a eje O’Donnell. Presupuestos (3 de julio de 1998).
  6. Proyecto de Construcción. Nueva carretera M-45. Tramo: N-V a N-IV. Presupuestos (3 de julio de 1998).
  7. Proyecto de Construcción. Acondicionamiento de la carretera M-506. Tramo: N-IV – San Martín de la Vega. Presupuestos (septiembre de 1998).
  8. Proyecto de Construcción. Nueva carretera M-45. Tramo: eje de O’Donnell a carretera N-IV. Documentación complementaria. Presupuestos (20 de noviembre de 1998).
  9. Denuncia a la Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada, Grupo Parlamentario Podemos (27 de noviembre de 2017).
  10. Decreto de archivo, Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada (19 de junio de 2018) .
  11. Dictamen de la Comisión de Estudio sobre la Auditoría del Endeudamiento y la Gestión Pública de la Comunidad de Madrid y voto particular (páginas 33491 a 33496 y 33548 a 33549), BOAM nº 230 (14 de marzo de 2019).
  12. ¿Por qué las Asociaciones público-privadas (APPs) no funcionan? Las numerosas ventajas de la alternativa pública“, Public Services International (enero de 2014).
  13. Asociaciones público-privadas en la Unión Europea: deficiencias generalizadas y beneficios limitados“, Tribunal de Cuentas Europeo (marzo de 2018).
  14. PFI and PF2, National Audit Office (julio de 2018).

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2 respuestas a La autovía M-45, ¿mala gestión o fraude a la ciudadanía?

  1. Pachi Barrueco dijo:

    Excelente entrada, muchas gracias. En relación con los datos que das sobre el Plan de Carreteras de la Comunidad de Madrid, que caducó en 2001, no sé si recuerdas una reunión entre Borja Carabante y el comité de empresa, en la que se le preguntó que cuándo se iba a redactar un nuevo Plan de carreteras, a lo que Borja respondió: “Planificar es de soviéticos”.

    Ese es el nivelazo.

    • Gracias, Pachi. Yo coincidí poco con Borja, pero lo que comentas casa muy bien con lo que dicen que dijo al poco de llegar a la Dirección General de Carreteras: “no estoy aquí para hacer carreteras, sino para conseguir votos”.

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